青島西海岸新區(qū)綜合行政執(zhí)法改革實踐

作為全國改革創(chuàng)新的試驗田，青島西海岸新區(qū)啟動綜合行政執(zhí)法改革，組建了綜合行政執(zhí)法局，推進跨部門綜合執(zhí)法，著力解決行政執(zhí)法中權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法等問題，已逐步建立起權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，提升了行政執(zhí)法效率和水平。

一、綜合行政執(zhí)法改革的探索

一是調(diào)整管理體制，由“事權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變。制定出臺《關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法改革的意見》，明確了改革的指導思想、改革步驟、管理體制、運行機制和保障措施。一是整合執(zhí)法職能。成立了綜合行政執(zhí)法局，為區(qū)政府工作部門，將原分散在各部門的城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運輸、環(huán)境保護六大領域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，由綜合行政執(zhí)法局集中行使，共計42類1402項執(zhí)法權(quán)限；原執(zhí)法部門刻制行政執(zhí)法專用章，交由綜合行政執(zhí)法局管理使用。二是整合執(zhí)法機構(gòu)。同步將城市管理行政執(zhí)法大隊、文化市場行政執(zhí)法大隊、交通稽查大隊、國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊、海監(jiān)大隊等，整建制劃入綜合行政執(zhí)法局。他們在負責各自領域?qū)I(yè)執(zhí)法工作的同時，加強內(nèi)部調(diào)度、開展集中行動。三是推進綜合執(zhí)法。將新區(qū)27個街鎮(zhèn)劃分為5大區(qū)域，按照相對集中、重心下移、覆蓋城鄉(xiāng)的原則，對各專業(yè)執(zhí)法隊伍進行重組構(gòu)建，并按區(qū)域分片設置5個綜合行政執(zhí)法大隊，每個大隊負責分工區(qū)域內(nèi)的六大領域綜合執(zhí)法工作，以區(qū)域內(nèi)一個中心街鎮(zhèn)為駐點，執(zhí)法范圍輻射周邊5-6個街鎮(zhèn)園區(qū)，推進綜合執(zhí)法向區(qū)域和街鎮(zhèn)延伸，做到“一專多能”，實現(xiàn)跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。

二是優(yōu)化運行機制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。一是厘清權(quán)責邊界。結(jié)合制定部門審批目錄和權(quán)力清單，明確綜合行政執(zhí)法局與政府職能部門、街鎮(zhèn)和功能區(qū)之間的職責分工。綜合行政執(zhí)法局主要行使納入綜合執(zhí)法范圍的行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和行政強制權(quán)等，并按照責權(quán)匹配原則承擔相關(guān)法律責任；職能部門主要承擔行業(yè)政策制定、行政許可等管理職能，履行違法行為查處的后續(xù)管理工作；各大功能區(qū)和街鎮(zhèn)履行屬地管理職責。二是推進一體聯(lián)動。綜合行政執(zhí)法局對違法行為作出的行政處理決定，自作出決定起3日內(nèi)，告知或抄送職能部門；各大功能區(qū)和職能部門行政許可涉及綜合執(zhí)法事項的，自作出決定之日起3日內(nèi)，將行政許可決定和相關(guān)資料告知或抄送綜合行政執(zhí)法局；社會治理信息中心收集的與綜合執(zhí)法有關(guān)信息，即時轉(zhuǎn)交綜合行政執(zhí)法局，綜合行政執(zhí)法局3個工作日內(nèi)，將辦理情況反饋社會治理辦公室。三是實行信息共享。依托區(qū)級政務服務網(wǎng)，統(tǒng)一信息技術(shù)標準，區(qū)綜合行政執(zhí)法局與各職能部門之間實時共享有關(guān)業(yè)務信息和工作平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通、有效銜接。四是實施聯(lián)席會商。建立區(qū)綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度，加強綜合行政執(zhí)法局與各職能部門及各街鎮(zhèn)之間的綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期研究解決綜合執(zhí)法過程中的重大問題或爭議事項，形成了相互支撐、合力攻堅的改革新局面。

三是規(guī)范執(zhí)法行為，由“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。一是執(zhí)法統(tǒng)一化。對各綜合執(zhí)法大隊和派駐中隊進行統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，做到管理制度、執(zhí)法程序、法律文書、執(zhí)法服裝、車輛裝備“五個統(tǒng)一”。二是執(zhí)法程序化。進行流程再造，制定了《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，首次將行政處罰、行政強制、行政復議和行政訴訟四類程序有機銜接，全面融入行政執(zhí)法責任制、權(quán)力清單、案件審查、重大案件集體討論等制度。三是執(zhí)法系統(tǒng)化。提出“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”等方式強化事中事后監(jiān)管思路。“連貫執(zhí)法”即把各綜合執(zhí)法大隊和派駐街鎮(zhèn)中隊并聯(lián)一起，先發(fā)現(xiàn)先立案，再根據(jù)職責分工進行移交；“組合執(zhí)法”即同一案件涉及多個違法行為的，依據(jù)同組證據(jù)材料一并作出處理決定，既提高了執(zhí)法效率，又避免了重復執(zhí)法。四是執(zhí)法信息化。研發(fā)使用“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機APP終端、移動執(zhí)法終端、移動辦公室”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，壓縮了辦案時間，提升了執(zhí)法效能。五是執(zhí)法透明化。建立區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督平臺、內(nèi)部考核體系、多元參與評價等機制，對案件從立案到結(jié)案全程監(jiān)督，嚴格落實執(zhí)法巡查、錯案追究、評議考核等制度，確保執(zhí)法公平公正。

二、改革成效分析

一是“一支隊伍管全部”，解決了“都管都不管”的問題。改革前，一些部門之間執(zhí)法邊界不清，執(zhí)法部門往往“依法”互相“踢皮球”，有利的事?lián)屩?，沒利的事沒人管。以海岸帶保護為例，以往國土和海洋部門對海岸帶的監(jiān)管以高潮線為執(zhí)法邊界，潮汐一變化，就會發(fā)生兩個部門執(zhí)法邊界不清、推諉扯皮的問題。而對于海岸帶違法建筑的查處、撒漏污染的排查，城管、國土、交通等部門又存在著執(zhí)法重疊，一攤事情幾個部門管，結(jié)果是誰也管不了、誰也管不好。改革后，將職能交叉執(zhí)法事項集中由一個部門行使，在建設、交通運輸、環(huán)境保護、城市管理等重點領域，實現(xiàn)了“一支隊伍管全部”。特別是海岸帶保護工作，由綜合行政執(zhí)法局集中負責后，實現(xiàn)了陸海綜合管理，先后查處海岸帶違法建設行為128起，拆除違建面積30207.9平方米，查處盜采海砂案件41起，查處海邊傾倒垃圾案件53起，清理違法堆積垃圾約3000立方米，徹底解決了海岸帶存在的違法建設、盜采海砂等問題。

二是解決了“力量分散、人員不足”的問題。改革前，原國土、交通、海洋、文化等領域缺乏專業(yè)執(zhí)法隊員，面對新區(qū)較大的區(qū)域面積、較為繁重的執(zhí)法任務，執(zhí)法力量難以及時、有效地覆蓋。以文化執(zhí)法為例，原新區(qū)文化執(zhí)法大隊30多個人負責全區(qū)，而分散在各處的網(wǎng)吧、娛樂場所等就有400余家，能解決的問題也有限。改革后，將原有的專業(yè)執(zhí)法力量進行整合后，綜合執(zhí)法隊員和相關(guān)輔助人員達800余人，將新區(qū)劃分5個片區(qū)，向27個街鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊，既消除了執(zhí)法盲區(qū)和死角，實現(xiàn)了無縫隙覆蓋，又可以集中力量辦大事。綜合行政執(zhí)法局組建半年來，共辦理國土、文化、交通、海監(jiān)、環(huán)保等領域簡易程序案件4300余件，一般程序案件521件，案件查辦數(shù)量總和超出原劃轉(zhuǎn)部門同期總和的11%，新增違法建設行為的查處和整改率達到98%，重復投訴舉報案件每月環(huán)比下降0.4個百分點，占路經(jīng)營、揚塵污染、偷沙盜土、違法建設、超載超限、非法侵占海岸線等熱點難點問題得到快速解決。

三是將綜合執(zhí)法與社會治理體系捆綁。改革前，各執(zhí)法部門相對獨立，單純是執(zhí)法，重事后懲處、輕事前規(guī)范和教育指導，考慮執(zhí)法的法律效果較多，考慮執(zhí)法的社會效果偏少。改革后，通過執(zhí)法重心向基層和一線下沉，完善綜合行政執(zhí)法巡察機制，建立綜合執(zhí)法信息平臺，將綜合執(zhí)法與社會治理體系捆綁在一起，將執(zhí)法辦案智能管理軟件、移動執(zhí)法終端與社會治理“大數(shù)據(jù)”中心實時聯(lián)動，寓執(zhí)法于治理，更加注重協(xié)商對話和雙向互動，及時發(fā)現(xiàn)、排查和處置各類問題，把隱患化解在萌芽之中，構(gòu)建起“大安全、大城管、大信訪、大穩(wěn)定，大調(diào)解、大服務”的社會治理體系。同年，新區(qū)安全生產(chǎn)事故同比下降66%，群眾越級上訪數(shù)量同比下降25%，信訪積案化解率達85%。